Decreto “sicurezza”, una proposta di modifica

Pubblichiamo l’intervento di Sergio Briguglio, inviato al Consiglio dei Ministri, che mette in evidenza gli errori contenuti nel decreto legge "sicurezza" e propone alcune modifiche per non disattendere la normativa nazionale ed europea.

Cari Ministri, da un'analisi del decreto-legge che ha modificato il D. Lgs. 30/2007 ricavo i seguenti elementi

1) La nozione di motivi imperativi di pubblica sicurezza è definita in modo vago e potenzialmente molto ampio. Ne derivano due problemi:
a) dal momento che tale nozione è, per definizione, più ristretta di quella di motivi di pubblica sicurezza, c'è il rischio che il prefetto si senta autorizzato ad estendere in modo inaccettabile quest’ultima nozione, trascurando i limiti posti dalla Direttiva 38/2004 e, in parte, dall'art. 20, co.2 D. Lgs. 30/2007. In particolare, c'è il rischio che l'allontanamento per motivi di pubblica sicurezza sia utilizzato come strumento di prevenzione generale (cosa vietata dalla Direttiva stessa);
b) dato che in presenza di motivi imperativi si può derogare a certe disposizioni a garanzia del cittadino comunitario (tempo non inferiore a un mese per lasciare l'Italia, effetto sospensivo del ricorso, etc.), c'e' il forte rischio che risultino vanificate, nei fatti, le garanzie in materia di tutela giurisdizionale rispetto all'allontanamento. Il diritto di soggiorno del cittadino comunitario e dei suoi familiari degraderebbero così, illegittimamente, al rango di facoltà concessa dallo Stato sulla base di valutazioni discrezionali.

2) Nei casi di allontanamento per mancanza dei requisiti, è imposto un onere di prova dell'avvenuto allontanamento a carico della persona allontanata: la presentazione di un'attestazione al consolato italiano nel paese di cui l'interessato è cittadino. Questa disposizione obbliga l'interessato a recarsi nel paese di propria cittadinanza e ne condiziona il reingresso al fatto che il tentativo di presentare tale attestazione vada a buon fine (superando, per esempio, gli ostacoli rappresentati dalla nota inefficienza dei consolati italiani). La cosa appare incompatibile con il dettato della Direttiva 38/2004 per i seguenti aspetti:
a) la Direttiva esclude che in questi casi possa essere fatto valere un divieto di reingresso. L'interessato deve quindi poter rientrare, subito dopo aver lasciato l'Italia, alle condizioni ordinarie. L'imposizione di un adempimento speciale altera tali condizioni;
b) la Direttiva non impone alla persona allontanata di tornare nel paese di cui è cittadino. La cosa è rilevante per i cittadini comunitari, che potrebbero essere provenienti da uno Stato membro diverso da quello di cui sono cittadini; ma lo è soprattutto per i familiari stranieri del cittadino comunitario, che, in genere, saranno provenienti dallo Stato membro in cui il cittadino comunitario risiedeva, non certo dal paese di cui essi sono cittadini.

Ritengo che per essere compatibile con la Direttiva 38/2004 il decreto-legge debba essere emendato nel modo esposto di seguito.
1) Deve essere chiarito che i motivi di pubblica sicurezza non possono essere fondati su ragioni di prevenzione generale. È opportuno introdurre un riferimento all'esistenza di condanne (che restano di per sé insufficienti a giustificare l'allontanamento), perché questo dà al prefetto e al giudice un'idea dell'entità della minaccia meritevole di considerazione.
Emendamento proposto. Sostituire il comma 2 dell'articolo 20 del D. Lgs. 30/2007 con il seguente (le parti modificate sono in grassetto):
I provvedimenti di cui al comma 1 sono adottati nel rispetto del principio di proporzionalità ed in relazione a comportamenti della persona, che rappresentino una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Nel valutare l'entità della minaccia si tiene conto anche di eventuali condanne per i reati previsti dall'articolo 380 del codice di procedura penale, nonché, limitatamente ai delitti non colposi, dall'articolo 381 del medesimo codice, ma la semplice esistenza di tali condanne non giustifica automaticamente l'adozione del provvedimento di allontanamento. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione.

2) I motivi di pubblica sicurezza, per essere considerati imperativi, devono corrispondere a situazioni in cui il prolungamento, anche per breve periodo, della permanenza sul territorio nazionale dell'interessato e' assolutamente incompatibile con la tutela dell'interesse fondamentale della società di cui al punto precedente. Devono quindi essere basati sul fatto che l'interessato è stato condannato ad una pena detentiva non sospesa (altrimenti, sarebbe il giudice stesso ad attestarne la scarsa pericolosità) e, dopo averla espiata, è giudicato ancora socialmente pericoloso. Una concreta delimitazione di questa condizione potrebbe essere la seguente: essere sottoposti ad una misura di sicurezza a seguito dell'espiazione di una pena detentiva non sospesa per uno dei delitti di cui all'art. 380 c.p.p. o per uno di quelli non colposi di cui all'art. 381 c.p.p.
Emendamento proposto. Sostituire il nuovo comma 7-ter dell'articolo 20 del D. Lgs. 30/2007 con il seguente:
I motivi di pubblica sicurezza sono considerati imperativi, ai fini dell'applicazione del presente decreto legislativo, quando l'interessato sia sottoposto ad una misura di sicurezza dopo aver terminato l'espiazione di una pena detentiva a seguito di condanna per reati di cui all'articolo 380 del codice di procedura penale, nonche', limitatamente ai delitti non colposi, all'articolo 381 del medesimo codice.

In alternativa, si potrebbe evitare di delimitare in modo preciso il novero dei motivi imperativi, richiedendo però che l'esecuzione di un provvedimento di allontanamento basato su tali motivi richieda la convalida da parte del tribunale ordinario territorialmente competente. Si noti che anche per gli stranieri non comunitari la convalida del provvedimento di allontanamento coattivo e' di competenza del tribunale in composizione monocratica (art. 1, co. 2-bis L. 271/2004) quando sia pendente un giudizio in materia di uno dei diritti tutelati (unità familiare; sviluppo psico-fisico del minore).

Conformemente con il disposto dell'art. 31, co. 3 della Direttiva 38/2004, si dovrebbe poi prevedere che, ai fini della convalida, il tribunale valuti, oltre alla legittimità del provvedimento, i fatti e le circostanze che ne giustificano l'adozione, anche alla luce dei fattori di inserimento di cui all'art. 20, co. 3 D. Lgs. 30/2007 (durata del soggiorno in Italia, età, stato di salute, situazione familiare ed economica, integrazione sociale e culturale nel territorio nazionale e importanza dei legami con il paese d'origine).
Emendamento proposto. Sostituire i nuovi commi 7-bis e 7-ter dell'articolo 20 del D. Lgs. 30/2007 con i seguenti:
7-bis. Il provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale per motivi di pubblica sicurezza e' adottato con atto motivato dal prefetto territorialmente competente secondo la residenza o dimora del destinatario, e tradotto in una lingua comprensibile al destinatario, ovvero in inglese. Il provvedimento di allontanamento e' notificato all'interessato e riporta le modalità di impugnazione e la durata del divieto di reingresso sul territorio nazionale, che non può essere superiore a 3 anni. Il provvedimento di allontanamento indica il termine stabilito per lasciare il territorio nazionale, che non può essere inferiore ad un mese dalla data della notifica, fatto salvo il caso in cui sussistano motivi imperativi di pubblica sicurezza. In questo ultimo caso, il provvedimento di allontanamento deve essere convalidato dal tribunale in composizione monocratica territorialmente competente. Ottenuta la convalida, il provvedimento è immediatamente eseguito dal questore. Ai fini della convalida, il tribunale valuta, oltre alla legittimità del provvedimento, i fatti e le circostanze che ne giustificano l'adozione, tenendo conto degli elementi di cui all'art. 20, co. 3.
7-ter. I motivi di pubblica sicurezza sono considerati imperativi, ai fini dell'applicazione del presente decreto legislativo, quando il prolungamento, anche per breve periodo, della permanenza sul territorio nazionale della persona da allontanare è assolutamente incompatibile con la tutela dell'interesse fondamentale della società pregiudicato dal comportamento della persona stessa.

3) Deve essere stabilito che la sanzione amministrativa si applica solo nei casi in cui l'interessato venga trovato nel territorio nazionale prima che sia trascorso un certo tempo (esempio: tre mesi) e non sia in grado di dimostrare in alcun modo di essersi, a seguito dell'ordine precedente, allontanato dall'Italia. Una previsione di questo genere, tra l'altro, non lascerebbe che la posizione del cittadino comunitario o del suo familiare risulti svantaggiata rispetto a quanto previsto, dall'art. 11 Reg. CE/562/2006, per lo straniero circolante per breve periodo che sia sospettato di non soddisfare più le condizioni di soggiorno negli Stati membri (*).
Emendamenti proposti
Al comma 2 dell'articolo 20, sostituire le parole "Paese di cittadinanza dell'allontanato" con le seguenti: "Paese di cittadinanza o di provenienza dell'allontanato".
Sostituire il nuovo comma 2-bis dell'articolo 21 del D. Lgs. 30/2007 con il seguente:
Qualora il cittadino dell'Unione o il suo familiare allontanato sia individuato sul territorio dello Stato oltre il termine fissato nel provvedimento di allontanamento e prima che siano trascorsi tre mesi da tale termine è punito con l'arresto da un mese a sei mesi e con l'ammenda da 200 a 2.000 euro, salvo che abbia provveduto alla presentazione dell'attestazione di cui al comma 2 o sia in grado di dimostrare con qualunque altro mezzo di prova di aver lasciato il territorio dello Stato a seguito del provvedimento di allontanamento.